Зачёт на основы государственно-частного проектирования

10 Ноября 2014

Александр Баженов: «В тех регионах, где мы достигли определённого уровня экономического развития, государству нужно переходить на другие механизмы: не только прогнозировать затраты, платежи, но ещё пользоваться результатами этих проектов».

В конце октября 2014 года правительством была утверждена программа поддержки инвестиционных проектов на основе проектного финансирования. О востребованности такого механизма, как проектное финансирование, и перспективах государственно-частного партнёрства (ГЧП) на Северо-Западе «Эксперт С-З» поговорил с генеральным директором Федерального центра проектного финансирования (ФЦПФ, входящего в группу Внешэкономбанка) Александром Баженовым.

— Деятельность ФЦПФ ориентирована на определённый спектр отраслей?

— Приоритетные направления определены нашим мандатом. Мы оказываем поддержку в формировании проектов регионального и городского развития по обеспечению экологической безопасности, энергоэффективности, социального развития, развитию дорожно-транспортной сферы. Это могут быть как обособленные проекты, так и проекты в рамках комплексного развития территорий, например, в увязке со строительством промышленных объектов или массовой застройке доступным жильём. Также мы рассматриваем проекты повышения эффективности государственного управления за счёт создания, например, интеллектуальных транспортных систем, многофункциональных административных центров, развития электронного правительства и обеспечения универсального доступа к сети Интернет. Кроме того, мы готовы поддерживать быстрорастущие компании для развития производств прежде всего в моногородах.

Наше участие в проектах основывается на готовности разделять риски с инициаторами проектов, в том числе по привлечению стратегического инвестора и долгосрочного финансирования для реализации проекта.

— Как бизнес может выстраивать отношения с вами?

— Администрация или частный инициатор, который имеет право на реализацию проекта, обращается к нам с заявкой, предоставляет информацию по проекту и определяет проблемы, которые предполагает решить с нашим участием. Мы анализируем проектную инициативу, оцениваем инициатора и в случае положительного решения готовим инвестиционное предложение по формату совместной деятельности. В рамках подготовки проекта мы готовы брать на себя риски по таким направлениям, как структурирование, привлечение инвесторов, экономический анализ, финансовое моделирование. Когда мы финансируем, например, проектную документацию, исследование рынка, оформление земельного участка, мы требуем от партнёров обеспечения рисков не запуска проекта.

— Где находится та финансовая планка, при которой бизнесу есть смысл вписываться в проект и начинать работу с вами или властями?

— Привлекательные для частных инвестиций инфраструктурные объекты стоят от 10 млн долларов (минимальный порог IFC) и более (минимальная планка ВЭБа — от 2 млрд рублей). Меньшие объекты дешевле запускать за счёт госзакупок. Объем собственных средств, которые должен собрать частный партнёр, не менее 20% от общей стоимости финансирования проекта.

Чтобы дойти до этого результата, необходима ещё и подготовка проекта публичным партнёром. Для привлечения внебюджетных инвестиций в рамках подготовки проекта нужны юридическая экспертиза, экономический анализ, техническая экспертиза, проектная документация, оформление прав на участок и имущество, финансовая модель. Мировая статистика оценивает стоимость предпроектной подготовки до стадии привлечения инвестора не ниже 1–2% от общей стоимости капитальных вложений в проект. Отсюда складывается другая цифра, которую, к примеру, даёт Всемирный банк — 1 млн. долларов. По данным исследований, которые мы проводим уже третий год, диапазон всех консультационных затрат на предпроектную подготовку в наших отраслях для наиболее распространённых категорий проектов находится в пределах от 20 до 80 млн. рублей. Но можно заниматься и менее крупными проектами, если использовать предыдущий опыт или разработки. Например, при подготовке проекта по строительству моста мы создали интеллектуальный капитал, который позволяет нам быть более гибкими по затратам в новых проектах.

Эти, казалось бы, небольшие по сравнению с масштабами проектов деньги являются рискованными. В отличие от традиционных закупок для органов власти ГЧП имеет необычный характер — сначала выбирается партнёр, а потом с его участием в проект привлекается финансирование. Сбой может быть на любом этапе. Для частного партнёра в отсутствие тендера возможность получить проект сейчас есть только в рамках частной инициативы. Это значит, что такой же объем средств ему надо будет ставить под риск не запуска проекта. Правда, такие же деньги он поставит под риск и в случае участия в тендере. Подготовка качественного предложения тоже дорого стоит.

Кстати, этим объясняется основная претензия международного инфраструктурного бизнеса к российскому рынку. Никому не хочется тратить деньги на развитие бизнеса зря, если предложение качественных проектов на честных конкурсах ограничено. В Китае каждый год вы имеете предложение 20–30 крупных проектов, и есть смысл выстраивать местные компетенции, завязывать долгосрочные местные партнёрства. Петербург одно время шёл по этому пути.

— Может ли ваш анализ социально-экономической среды региона способствовать инициативам в определённой сфере, будь то ЖКХ, дорожно-транспортное хозяйство или социальная сфера?

— Мы работаем по принципу, что инициатива, идея регионального развития должна исходить от региона, а мы обеспечиваем её качественную и эффективную реализацию вплоть до коммерческого и финансового закрытия проекта. Хотя, должен признать, что с введением в концессионное законодательство положения о частной инициативе мы сейчас пересматриваем принципы нашего участия в проектах развития с учётом нововведений.

— Планируете выделить приоритетные регионы для работы?

— Когда в прошлом году мы разрабатывали стратегию развития, то одним из предложений консультантов было сконцентрировать работу в 10–20 приоритетных регионах. Но мы действуем в публичных интересах, и у нас нет предпочтений того или иного региона.

Первые проекты с нашим участием были запущены в Ленобласти. Это проект по созданию индустриального кластера в Усть-Луге и строительства инфраструктурной площадки под массовую застройку доступным жильём во Всеволожском районе. Но по сравнению с другими регионами в Санкт-Петербурге и регионах СЗФО глобального прорыва не наблюдается.

— С чем это связано?

— В СЗФО плотность экономической жизни не позволяет поддерживать традиционные модели окупаемости частных инвестиций в инфраструктуру. Это связано с невысокой плотностью населения, большими расстояниями, суровыми погодными условиями, потребительским рынком, который за исключением Санкт-Петербурга ограничен. Поэтому основная окупаемость внебюджетных инвестиций в инфраструктуру обеспечивается за счёт результатов экономического роста, которые консолидирует государство. В конечном итоге вопрос заключается в формировании долгосрочных обязательств государства по расчётам за проекты развития. Но такой универсальной модели нет, что сдерживает возможности развития таких регионов.

— Часто встречается позиция, что ГЧП — это неэффективная в первом приближении модель, которую сложно реализовывать, а конечный эффект неоднозначен.

— Взгляд на проблему, мне кажется, сильно искажён. Представим, что таких знаковых проектов, как аэропорт Пулково, ЗСД не было бы. Давайте сравним Пулково «до», когда аэропорт развивался за счёт бюджета и «после» — уже как целенаправленный проект. За счёт бюджета можно было бы построить дешевле, но при этом нужно найти эти средства и научиться организовывать сопоставимое качество проекта и услуг.

Также такая позиция может проистекать от избыточной бюджетной обеспеченности. Например, почему в Москве не используют ГЧП? Конечно, дешевле все купить, а ГЧП пусть используют где-нибудь в Забайкальском крае. Но в Забайкалье реализовать окупаемые проекты ГЧП гораздо сложнее, чем с той коммерческой плотностью и объёмом экономического роста, который есть в Москве или Петербурге. Поэтому в тех регионах, где мы достигли определённого уровня экономического развития, государству нужно переходить на другие механизмы: не только прогнозировать затраты, платежи, но ещё пользоваться результатами этих проектов.

— Здесь вопрос объёма и уровня таких проектов. Мегапроекты ЗСД и Пулково, они далеки от среднего бизнеса, который мог бы работать в сфере, связанной с ЖКХ, инженерией, социалкой.

— Исходя из минимального размера проектов, о котором мы говорим, ГЧП действительно менее доступно для среднего бизнеса. Хотя есть проекты, которые организованы не самыми крупными строительными компаниями, например, по возведению образовательных учреждений в новых районах. Может быть, в несколько примитивной и прямолинейной форме ГЧП, но тем не менее. Есть примеры перевода на аутсорсинг определённых служб, например скорой помощи. В то же время проекты ГЧП окупаются за счёт платежей органов власти, которые должны оценивать выгоды, которые дают эти проекты, и как-то их извлекать. Такие экономические механизмы на самом деле не созданы. Поэтому многие проекты бизнеса, связанные с развитием социальной инфраструктуры, буксуют. Другой принципиальный вопрос заключается в формировании органами власти предложений частному бизнесу. Если есть модель и определены критерии, когда она является выгодной власти, то давайте выстраивать портфель этих проектов, чему в своё время научил Санкт-Петербург. Пусть это будут не мегапроекты. Но где тот контрактный орган, который это планирует, контрактирует, готовит? Дайте ему денег и компетенций, чтобы он мог это сделать.

— Какова ваша позиция по поводу перспектив применения проектов ГЧП в сфере, связанной с военно-промышленным комплексом? На уровне правительства эта идея озвучивалась, но ни приемлемой схемы, ни механизма пока предложено не было.

— На самом деле здесь мы заходим в нетрадиционные области для ГЧП. Хотя в сфере обороны есть отдельные проекты. Государство обеспечивает правопорядок, безопасность, содержит армию, закупает оружие. В принципе, в таких рамках ГЧП существует. Например, наиболее эффективно выполнять задачи по обеспечению полевыми лагерями, предоставлению коммунальных услуг в военных городках, каких-то видов военной инфраструктуры.

Применительно к ВПК в Санкт-Петербурге есть стендовая опытно-испытательная база, центры коллективного доступа. Это не только проектная площадка, но и база для фундаментальных исследований в интересах большого числа отраслевых игроков. Эта коллективная инфраструктура разработок и испытаний государственная, и в нее можно вложить деньги. Частному предприятию, пытающемуся сформировать новый продукт, сложно содержать у себя капиталоёмкую стендовую базу. Вот это абсолютно точно предмет для ГЧП.

«Эксперт Северо-Запад»